Análisis de las Transformaciones Fiscales en España (1898-2023)

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85 125 AÑOS DE REVISTAS ICE Octubre-Noviembre-Diciembre 2023. N.º 933 Francisco Comín* Daniel Díaz Fuentes** LAS TRANSFORMACIONES FISCALES DE LA HACIENDA Y LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS ESPAÑOLAS, 1898-2023 Este artículo examina las crisis y transformaciones fundamentales de la Hacienda pública y las Administraciones públicas de España en los últimos 125 años. Para ello, por una parte, se examinan las crisis presupuestarias que derivaron en crisis de la deuda pública. Por otra parte, se analiza la evolución del gasto social que dio lugar al surgimiento del estado de bienestar durante la transición democrática.

Finalmente, se revisan los cambios en la estructura tributaria que modernizaron y dotaron de suficiencia al sistema fiscal español desde fines de 1970, en consonancia con los patrones fiscales de los principales países del entorno europeo. Fiscal Transformations in the Spanish Treasury and Public Administrations, 1898-2023 This article examines the fundamental crises and transformations in Spain's public finances and public administrations over the last 125 years. On the one hand, it examines the budgetary crises that led to public debt crises. On the other hand, it analyses the evolution of social spending that led to the emergence of the welfare state during the democratic transition.

Finally, it reviews the changes in the tax structure that modernised and made the Spanish tax system more adequate since the late 1970s, in line with the fiscal patterns of the main European countries. Palabras clave: administración pública, estado de bienestar, reformas fiscales, deuda pública, España. Keywords: public administration, welfare state, tax reforms, public debt, Spain. JEL: E62, E63, H2, H3, H87. * Catedrático Jubilado de Historia Económica, Universidad de Alcalá. ** Catedrático de Economía Aplicada, Universidad de Cantabria. Versión de octubre de 2023.

https://doi.org/10.32796/ice.2023.933.7685 FRANCISCO COMÍN Y DANIEL DÍAZ FUENTES 86 125 AÑOS DE REVISTAS ICE Octubre-Noviembre-Diciembre 2023. N.º 933 1. Introducción La historia de la Hacienda pública española y de las políticas fiscales en los 125 últimos años se abre y se cierra con crisis epidemiológicas y bélicas. El periodo empieza tras la guerra de Cuba, en 1898; y acaba con la invasión rusa de Ucrania, después de la dura crisis pandémica del COVID-19. Tras la crisis de Cuba, España se vio envuelta en la guerra de Marruecos entre 1909 y 1925 y, además, sufrió los efectos de la Primera Guerra Mundial a pesar de que no intervino en la misma.

Posteriormente, España sufrió una cruenta Guerra Civil. Más tarde se vio afec- tada por la crisis internacional del petróleo derivada de la guerra de Yom Kippur, que se combinó internamente con la inestabilidad política del periodo de la transi- ción hacia la democracia, que fue acompañada de una intensa crisis económica. A principios de la década de 1990 España sufrió una corta crisis económica, que coincidió con la salida de la libra esterlina del Mecanismo Europeo de Cambio en 1992. Y, tras una década de significativo creci- miento económico, España sufrió la crisis financiera de 2007-2009, la del euro de 2009 y la gran recesión posterior.

Cuando ya se estaba saliendo de la misma, sobrevienen dos desgracias sucesivas ocasionadas por la pandemia del COVID-19 y la guerra de Ucrania, respectivamente. Todas estas catástrofes y crisis económicas impacta- ron profundamente en el presupuesto del Estado y de las Administraciones públicas españolas, ocasionando altos déficits presupuestarios que se financiaron con la emisión de deuda pública o con los recursos y antici- pos del Banco de España.

En el apartado segundo revisaremos los cambios en la política fiscal a corto plazo; en concreto, cómo las crisis económicas derivadas de catástrofes béli- cas y epidémicas promovieron las crisis presupues- tarias del Estado y de las Administraciones públicas (AA PP). Mientras, en el apartado tercero se exami- nan las crisis de la deuda pública que también se derivaron de las catástrofes bélicas, epidémicas y, en definitiva, económicas.

En el apartado cuarto se analizan las transformaciones estructurales o a largo plazo de las principales variables presupuestarias del Estado y las Administraciones públicas españo- las consumadas, fundamentalmente, en la transición a la democracia tras la dictadura de Franco, y que se pueden resumir en grandes cambios, por una parte, en los gastos sociales y el estado de bienestar. Los cambios del Estado y de las Administraciones públicas indican que en la transición a la democracia se esta- bleció el estado de bienestar en España, tras la larga travesía del franquismo que impidió el surgimiento de una estructura del gasto social moderna.

La estruc- tura fiscal de los ingresos públicos, por otra parte, nos muestra que la modernización del sistema fiscal español, tras una serie de reformas del sistema tri- butario liberal realizadas por Raimundo Fernández Villaverde en 1900, por Jaume Carner en 1932, así como por Mariano Navarro Rubio en 1958 y 1964, no consiguió homologarle con la estructura fiscal moderna de los países de la Comunidad Económica Europea (CEE).

Una homologación fiscal a la que España con- vergería con las reformas tributarias resultantes de los Pactos de la Moncloa de 1977, con el establecimiento del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF) y del Impuesto del Patrimonio en 1978, que fue completado con el establecimiento del Impuesto sobre Valor Añadido (IVA) en 1986, exigido tras la entrada de España en la Comunidad Económica Europea. Todas estas reformas fiscales se reflejan claramente en la estructura de la recaudación de los impuestos directos e indirectos de la Hacienda central y de las Administraciones públicas. El artículo se cierra con un resumen de las principales conclusiones. 2.

Las crisis presupuestarias del Estado y de las Administraciones públicas En la Figura 1 se puede observar que hubo siete crisis presupuestarias profundas entre 1898 y la actualidad: LAS TRANSFORMACIONES FISCALES DE LA HACIENDA Y LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS ESPAÑOLAS, 1898-2023 87 125 AÑOS DE REVISTAS ICE Octubre-Noviembre-Diciembre 2023. N.º 933 1) La Guerra de Independencia de Cuba entre 1895-1898, cuando el déficit llegó al 4,5% del PIB. 2) La fase de la Primera Guerra Mundial, con el agrava- miento de la guerra de Marruecos, cuando el déficit ascendió al 5,4% del PIB en 1915 y 1919, y a un 5% en 1921.

3) La Guerra Civil que enfrento al Gobierno rebelde de Franco contra el Gobierno constitucional de la Segunda República; considerando solo el déficit de la Hacienda franquista, alcanzó su máximo en 1938, sobrepasando el 13,7% del PIB (cifra que constituyó el máximo de la serie), y el déficit fue significativo hasta 1946. Obsérvese que, hasta este momento, las crisis presupuestarias eran causadas por gue- rras o revoluciones políticas. 4) La crisis presupuestaria durante la transición a la democracia tras la muerte del dictador (1978-1985), cuando el déficit llegó al 5,7% del PIB en 1984.

5) La crisis del Sistema Monetario Europeo causó una crisis presupuestaria en España (1993-1994), vol- viéndose al déficit presupuestario del 5,4% del PIB. 6) La gran recesión y la crisis del euro llevó el déficit presupuestario a un máximo en 2009 del 11,1%; en 2015 el déficit todavía estaba en el 5,3% del PIB.

FIGURA 1 SALDO PRESUPUESTARIO PÚBLICO, 1890-2022 (En % del PIB) -14 -13 -12 -11 -10 -9 -8 -7 -6 -5 -4 -3 -2 -1 0 1 2 3 1890 1892 1894 1896 1898 1900 1902 1904 1906 1908 1910 1912 1914 1916 1918 1920 1922 1924 1926 1928 1930 1932 1934 1936 1938 1940 1942 1944 1946 1948 1950 1952 1954 1956 1958 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 FUENTE: Comín y Díaz Fuentes (2005), IGAE (2002-2022) y PIB: Prados de la Escosura (2003 y 2017), Eurostat (2023) y OECD (2023a y b). FRANCISCO COMÍN Y DANIEL DÍAZ FUENTES 88 125 AÑOS DE REVISTAS ICE Octubre-Noviembre-Diciembre 2023.

N.º 933 7) La crisis derivada de la pandemia COVID-19 llevó el déficit presupuestario al 10,1% del PIB en 2020, siendo el 6,9% en 2021 y el 4,5% en 2022. Con­ jun­ tamente, las dos crisis presupuestarias de 2009-2014 y de 2020-2022 son las más graves de la España con- temporánea, tras la causada por la Guerra Civil. Por tanto, se distinguen dos fases en los determinan- tes del déficit presupuestario: la primera, derivada de las guerras y los conflictos políticos (antes de 1975); la segunda, resultado de las depresiones económicas y la acción del estado de bienestar (desde 1976).

Las crisis presupuestarias contemporáneas han sido cau- sadas por la existencia del estado de bienestar, que reaccionó —a través de sus estabilizadores automáti- cos y de la política fiscal— a crisis económicas, finan- cieras y sanitarias. 3. Las crisis de la deuda pública Desde el siglo XIX hasta la transición democrática, los déficits presupuestarios eran financiados por emi- siones de deuda pública y, en las más agudas, por anti- cipos del Banco de España que no siempre se formali- zaban en títulos de deuda (está incluido en estas series cuando el Estado emitió deuda para pagar esos anti- cipos del Banco de España) (Martorell, 2015; Moreno, 2015).

Como los déficits del presupuesto eran persis- tentes, la deuda en circulación se acumulaba, elevando la ratio deuda pública/PIB, salvo cuando el crecimiento económico más la inflación superaban al aumento de la deuda (como sucedió en la década de 1960) (Comín 1987, 1999a, 2019). En la España contemporánea, las crisis de la deuda surgían cuando la deuda sobrepasaba el 90 % del PIB, lo que sucedió en dos periodos: 1896-1910 y 2013-2022.

Más concretamente, los picos del peso de la deuda pública sobre el PIB coincidieron con las cri- sis presupuestarias: i) entre 1895 y 1902, incremento del 86% al 128%; ii) 1978-1996, del 10% al 67%; iii) 2007-2015, del 36% al 103%; y iv) 2019-2021, del 98% al 120% (Figura 2). La deuda pública puede ser sostenible incluso con altos niveles en relación al PIB, pero con un alto pre- cio para la Hacienda pública y la sociedad (Esteve y Tamarit, 2016; Checherita-Westphal y Rother, 2010).

Alcanzados altos niveles de deuda, los gobiernos recurrieron a dos tipos de «medidas políticas» para que la deuda fuera «sostenible»: medidas ortodoxas (supe- rávit presupuestario, privatizaciones, crecimiento eco- nómico) o políticas heterodoxas (arreglos o reestructu- raciones de la deuda e inflación). En España se eligieron generalmente los mecanis- mos heterodoxos. Tras aquellos dos máximos, la serie deuda pública/PIB fue doblegada por sendas reestruc- turaciones de la deuda, como en 1900 por Fernández Villaverde.

Esas cimas ya no volvieron a alcanzarse en el siglo XX, porque los gobiernos descubrieron un nuevo procedimiento para reducir la deuda pública, que fue la inflación y el crecimiento económico. Ambos pro- cedimientos permitieron que, al final del franquismo, la deuda pública solo supusiera el 8,2% del PIB en 1976. El franquismo no dejó en herencia una crisis cuantita- tiva de la deuda, pero sí legó a la democracia una cri- sis institucional de la deuda, pues los gobiernos de la transición no pudieron financiarse en el mercado de la deuda; el Estado sufría la exclusión financiera de los mercados de capitales.

En la democracia, la reducción de la ratio deuda pública /PIB se logró por la reducción del déficit presupuestario y el crecimiento económico (1996-2008, 2016-2019 y 2022). 4. Las transformaciones a largo plazo de la Hacienda de las Administraciones públicas Gastos sociales y estado de bienestar La definición estándar del «estado de bienestar» incluye a los países democráticos cuyos gastos sociales1 1 Incluyendo los gastos en sanidad, pensiones, asistencia a las familias, prestaciones de desempleo, políticas activas de empleo, subvenciones a la vivienda pública y educación (OECD, 2021; OECD/Lindert, 2021).

LAS TRANSFORMACIONES FISCALES DE LA HACIENDA Y LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS ESPAÑOLAS, 1898-2023 89 125 AÑOS DE REVISTAS ICE Octubre-Noviembre-Diciembre 2023. N.º 933 superen el 25% del PIB y estén financiados por las Administraciones públicas que los suministran con impuestos y contribuciones sociales (Lindert, 2016).

Los factores que explican el surgimiento del estado de bienestar son políticos (democratización), demográfi- cos (envejecimiento de la población), sociales (organi- zación del movimiento obrero, generalización de las cla- ses medias) y económicos (industrialización, crecimiento económico, globalización económica, grandes depresio- nes económicas y guerras) (Lindert, 2004, 2016 y 2019). El nacimiento del estado de bienestar aumentó el tamaño del gasto público y cambió su estructura. El crecimiento de la ratio gasto público/PIB en Europa fue mayor durante el siglo XX por el avance de los gastos sociales, desatendidos por el Estado liberal del siglo XIX.

Ahora bien, la definición del estado de bienestar implica que, para financiar los mayores gastos socia- les, los países tuvieron que aumentar la presión fis- cal, adoptando impuestos generales, que afectaban a toda la población, como el impuesto progresivo sobre FIGURA 2 DEUDA PÚBLICA, 1890-2022 (En % del PIB) -10 10 30 50 70 90 110 130 1890 1892 1894 1896 1898 1900 1902 1904 1906 1908 1910 1912 1914 1916 1918 1920 1922 1924 1926 1928 1930 1932 1934 1936 1938 1940 1942 1944 1946 1948 1950 1952 1954 1956 1958 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 Estado Administraciones públicas FUENTE: Comín y Díaz Fuentes (2005) y OECD (2023c).

FRANCISCO COMÍN Y DANIEL DÍAZ FUENTES 90 125 AÑOS DE REVISTAS ICE Octubre-Noviembre-Diciembre 2023. N.º 933 la renta, el patrimonio y las donaciones, e impuestos generales que afectaban a todas las ventas y transac- ciones, como el IVA; para incrementar la recaudación, también se recurrió a los impuestos sobre consumos específicos (carburantes, alcohol, tabaco). Como, aun así, los ingresos fiscales crecieron menos que los gas- tos totales de las Administraciones públicas, el estado de bienestar apalancó sus mayores ingresos impositi- vos con la emisión de deuda pública2 .

En el análisis del caso español, se examinan los efec- tos de las crisis económicas, el crecimiento económico y los regímenes políticos sobre el gasto social y el estado de bienestar. En el primer subapartado se analiza la serie gasto social/PIB para fechar el nacimiento del estado de bien- estar, que ocurrió en la transición a la democracia. A pesar de las reformas introducidas desde 1985, pronto surgieron los problemas y las polémicas sobre la sos- tenibilidad de las pensiones de la Seguridad Social; a ello se unió que la política de convergencia monetaria para entrar en el euro forzó un retroceso de la relación gasto social/PIB en la etapa 1995-2003.

En el segundo subapartado se revisa el gasto público del Estado y la expansión de las Administraciones públi- cas en la etapa posterior a la autarquía, cuando el creci- miento económico y la creación de la Seguridad Social generaron cierto despegue del gasto público desde 1967. Para ello, se examinan los cambios instituciona- les en el gasto de las Administraciones públicas resul- tantes de la descentralización a las comunidades autó- nomas (CC AA) desde la transición democrática.

En el tercer subapartado se muestra la transformación en la estructura y composición del gasto público, con 2 Una definición amplia del «estado de bienestar» incluiría, además del gasto social y los impuestos progresivos para su financiación, otras políticas sociales como las de pleno empleo, que no siempre generan gastos sociales, pues con pleno empleo el Estado se ahorra pagar el seguro de desempleo y los ingresos públicos permiten garantizar la solvencia del estado de bienestar; la regulación laboral y de seguridad en el trabajo; la regulación de los mercados y la defensa de la competencia; las subvenciones y salvamento de empresas (Barr, 2004; Paci, 1987; Soyres et al., 2022).

un aumento del gasto social y el nacimiento del estado de bienestar, que ocurrió en la etapa 1978-1984, por la coincidencia del establecimiento de la democracia y de la crisis económica. El estado de bienestar La ratio gasto social/PIB muestra cuatro etapas del surgimiento del «estado de bienestar» en España. En la primera, se experimentó un crecimiento muy lento del gasto social entre el siglo XIX y 1966. De hecho, hasta 1945, el gasto social era realizado básicamente por el Estado, pues la relación frente al PIB (2% en 1943) era prácticamente igual a la del gasto social total (2,1%). Desde 1945, el gasto social total/PIB superó ligeramente al gasto social del Estado/PIB.

Con todo, en 1966, el gasto social solo era el 4,1% del PIB, y el gasto social del Estado era el 3,4%. Desde 1967, se inicia la segunda fase, que mostró un mayor fuerte crecimiento del gasto social (el cual alcanzó el 11,5% en 1975), básicamente por la concen- tración de todos los seguros sociales en la Seguridad Social, mientras que el gasto social del Estado seguía siendo el 4,2% del PIB. En la tercera etapa, desde 1976, el crecimiento del gasto social en relación al PIB fue acelerado hasta 1995, cuando alcanzó el 25,6%, mientras que el del Estado había caído al 3,5%, por la transferencia hacia las CC AA.

Por tanto, fue en 1995 cuando el gasto social/ PIB alcanzó en España el umbral que Lindert (2016) establece para considerar a una democracia como un estado de bienestar, revelando que este se desarrolló en la transición a la democracia. Atendiendo solo a este indicador, podría decirse que el estado de bienestar duró poco en España: en 1996 se inició una cuarta etapa, en la cual el peso del gasto social se redujo al 22,6% del PIB en 2001, ya que el gasto social aumentó menos que el PIB, y el porcen- taje del gasto social en el PIB se estancó hasta 2007.

Una quinta etapa surgió con la gran recesión, cuando el peso del gasto social volvió a crecer para alcanzar LAS TRANSFORMACIONES FISCALES DE LA HACIENDA Y LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS ESPAÑOLAS, 1898-2023 91 125 AÑOS DE REVISTAS ICE Octubre-Noviembre-Diciembre 2023. N.º 933 su máximo del 28,7% en 2009, porcentaje en el que se mantuvo hasta 2013. Después, las políticas de aus- teridad de la troika obligaron a los gobiernos a redu- cir el porcentaje del gasto social en el PIB al 26,9%, nivel aun propio del estado de bienestar (Clifton et al., 2018).

Esto indicaría que las crisis económicas aumen- tan el peso del gasto social, ante la caída o menor cre- cimiento del PIB, pero si se desencadena una crisis de la deuda, entonces los gobiernos recortan el gasto social. Es decir, la restricción presupuestaria impide que el gasto social pueda crecer a fuertes ritmos ininterrum- pidamente. Otras prioridades políticas, como la restric- ción presupuestaria impuesta tras 1995 para entrar en el euro y las reformas del sistema de pensiones para man- tener la sostenibilidad de la Seguridad Social y el estado de bienestar, habrían obligado a los gobiernos a frenar la expansión del gasto social.

El umbral sostenible de gasto social cambia según los países en función, sobre todo, de su nivel de renta per cápita. El gasto social es un bien superior, cuyo peso sobre el PIB crece cuando aumenta el PIB per cápita; es decir, cuando crece el nivel de renta media de la población. Esto explica que la relación gasto social/PIB sea más alta en los países del norte de Europa que en España (Zubiri, 2007). La Figura 3 parece mostrar una relación clara entre la ratio gasto social/PIB y las instituciones políticas, sobre todo en los cambios de régimen político.

Pero el análi- sis con estos tipos de figuras tiene un inconveniente en el hecho de que el denominador de la serie sea el PIB sesga este indicador, pues el crecimiento económico reduce la ratio, mientras que las crisis la aumentan. La ratio gastos sociales/PIB muestra la relevancia de los cambios de regímenes políticos: en particular, el gran crecimiento de la Segunda República, cuando la ratio pasó del 0,9% al 1,9% entre 1930 y 1933, y el crecimiento durante la democracia entre 1977 y 1995. Aunque, en ambos casos, la ratio se duplicó con el advenimiento de las dos democracias en la España del siglo XX, la comparación no deja de ser un espe- jismo.

La duplicación del gasto social en la Segunda República fue un gran avance, pero no permite hablar de estado de bienestar, dados las ínfimas ratios gastos social/PIB3 . La Figura 3 muestra también una relación entre la evolución del gasto social y el régimen político: el mayor crecimiento de la relación en las democracias (Segunda República y transición a la democracia actual) y el estancamiento durante casi toda la dictadura del franquismo, con la excepción de los años iniciales (la ratio pasó del 2,2% al 3,5% entre 1942 y 1945) y de los finales, en los que aumentó del 4,1% al 10% entre 1966 y 1972.

Igualmente, el notable crecimiento del gasto social desde 1966 muestra la modernización de los seguros sociales de la dictadura (Comín y Gálvez, 2010). Sin embargo, dado el bajo nivel de partida, ese esfuerzo, aunque notable en términos de crecimiento, se mantuvo lejos de los niveles mínimos exigidos por la definición de «estado de bienestar» que, además, requeriría la existencia de una democracia (Lindert, 2016). La Figura 3 muestra también el estancamiento del gasto social desde 1982, que se explica porque el Estado cedió competencias básicas de los gastos socia- les a las CC AA.

La reducción de la ratio desde 1996 es pequeña y mantiene niveles altos de gasto social, pro- pios ya del estado de bienestar; de hecho, el gasto social se recuperó con la gran recesión. Las Administraciones públicas Por otro lado, el crecimiento del gasto social debe enmarcarse en la evolución del gasto total del Estado y de las Administraciones públicas. La Figura 4 mues- tra que, en 1957, la relación gasto del Estado/PIB era el 8,5 %, la misma proporción que un siglo antes, e inferior a la alcanzada en 1933 (cuando fue el 13,5%). Era un nivel de gasto público típico del Estado liberal.

El gasto de todas las Administraciones públicas era algo mayor y creció del 14,3% del PIB al 23,6% entre 3 Este era un rasgo del Estado providencia o Estado benefactor, basado más en los seguros sociales que en el gasto social (Comín, 1992, 1994a, 1994b, 2007c). FRANCISCO COMÍN Y DANIEL DÍAZ FUENTES 92 125 AÑOS DE REVISTAS ICE Octubre-Noviembre-Diciembre 2023. N.º 933 1958 y 19754 ; el aumento fue notable, pero el nivel de gasto público al final del franquismo seguía a niveles muy inferiores al de las democracias europeas.

Con el establecimiento de la democracia, la relación gastos de las Administraciones públicas/PIB se disparó, alcan- zando un máximo relativo del 47,1% en 1993, nivel ya equiparable a las democracias europeas y de sus esta- dos de bienestar (Comín, 1996a, 1996b, 1999b, 2007d). La restricción fiscal exigida para la entrada en el euro 4 Este crecimiento del gasto público no se explicó tanto por el efecto desplazamiento, que no existió tras la guerra civil española, como por el crecimiento económico de los años 1960 (Comín, 1985).

redujo aquella relación del gasto público/PIB al 38,3% en 2005, pero la gran recesión volvió a aumentar la ratio gastos de las AA PP/PIB al máximo absoluto del 48,1% en 2012 (momento álgido de la crisis), por los mayores gastos sociales y económicos exigidos por la crisis, en desempleo y servicio de la deuda. La recupe- ración posterior, con la intervención del Banco Central Europeo mediante su política de flexibilización mone- taria, redujo el gasto público al 41% del PIB en 2017, cuando la crisis había sido superada.

En la Figura 5 se reflejan los cambios institucionales en el gasto de las Administraciones públicas, cuya prin- cipal transformación fue la descentralización del gasto FIGURA 3 GASTOS SOCIALES, 1890-2021 (En % del PIB) 0 5 10 15 20 25 30 35 1890 1892 1894 1896 1898 1900 1902 1904 1906 1908 1910 1912 1914 1916 1918 1920 1922 1924 1926 1928 1930 1932 1934 1936 1938 1940 1942 1944 1946 1948 1950 1952 1954 1956 1958 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 Estado Administraciones públicas FUENTE: Comín y Díaz Fuentes (2005), Espuelas (2013 y 2016), IGAE (2002-2022) y PIB: Prados de la Escosura (2003 y 2017), Eurostat (2023) y OECD (2023a).

LAS TRANSFORMACIONES FISCALES DE LA HACIENDA Y LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS ESPAÑOLAS, 1898-2023 93 125 AÑOS DE REVISTAS ICE Octubre-Noviembre-Diciembre 2023. N.º 933 del Estado hacia las CC AA, consumada en la década de 1980 tras la concesión de los estatutos de autono- mía a las diversas CC AA (Salort, 2010). La estructura y composición del gasto público Además del volumen relativo del gasto público en el PIB, el análisis de la estructura funcional del gasto público es otro indicador del surgimiento del estado de bienestar, pues revela que los gastos que más crecie- ron fueron los sociales, como muestra la Figura 6.

La estructura del gasto público (Figura 6) muestra, claramente, la transformación del Estado liberal en el estado de bienestar (Díaz-Fuentes y Revuelta, 2013), ya prevista en la denominada ley de Wagner: una caída progresiva de los bienes públicos puros (servicios gene- rales y defensa), de los servicios económicos y de las cargas de la deuda frente a un crecimiento de los bie- nes preferentes (sanidad, educación, vivienda, presta- ciones de desempleo, invalidez, jubilación). Esta ten- dencia al aumento de la producción y prestación de bienes sociales por el sector público se evidencia en España desde comienzos de los años 1920 hasta 1935.

La transformación mostrada por la Figura 6 se vio alte- rada por la evolución de los gastos en la deuda pública y, sobre todo, por las guerras, que aumentaban el gasto FIGURA 4 GASTO PÚBLICO, 1890-2022 (En % del PIB) 0 10 20 30 40 50 1890 1892 1894 1896 1898 1900 1902 1904 1906 1908 1910 1912 1914 1916 1918 1920 1922 1924 1926 1928 1930 1932 1934 1936 1938 1940 1942 1944 1946 1948 1950 1952 1954 1956 1958 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 Estado Administraciones públicas FUENTE: Comín y Díaz Fuentes (2005), IGAE (varios años), Eurostat (2023) y OECD (2023a).

FRANCISCO COMÍN Y DANIEL DÍAZ FUENTES 94 125 AÑOS DE REVISTAS ICE Octubre-Noviembre-Diciembre 2023. N.º 933 en defensa y reducían los gastos económicos y socia- les. Durante la autarquía, Franco mantuvo una eco- nomía de guerra hasta mediados de los años 1950, lo que explica que los gastos sociales tuvieran un menor porcentaje durante la dictadura de Franco que en la Segunda República (Comín, 2008; Comín y Martorell, 2013; Pan-Montojo, 2002). Desde mediados de los años 1960, el porcentaje del gasto social despega claramente, así como los gastos en servicios económicos.

Pero fue en la democracia cuanto más crecieron los gastos sociales dentro del total del presupuesto, a costa de la reducción del peso de los gastos en servicios económicos. Por tanto, fue en la transición a la democracia cuando España conso- lidó una estructura del gasto propia del estado de bien- estar, con los gastos sociales muy superiores a todos los demás y los gastos en servicios económicos los segundos en importancia. La dictadura de Franco supuso un retroceso en el gasto social. En la posguerra, época de la autarquía, Franco laminó los gastos sociales, aunque recuperaron el crecimiento relativo al gasto total en los años sesenta, la época del crecimiento económico.

Lo relevante de las dos primeras décadas del franquismo fue que la política FIGURA 5 ÁMBITOS INSTITUCIONALES DEL GASTO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS, 1958-2022 (En % del total) 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 1958 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 Estado Autonomías Locales Seguridad Social FUENTE: Comín y Díaz Fuentes (2005); IGAE (2002-2022). LAS TRANSFORMACIONES FISCALES DE LA HACIENDA Y LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS ESPAÑOLAS, 1898-2023 95 125 AÑOS DE REVISTAS ICE Octubre-Noviembre-Diciembre 2023.

N.º 933 de gastos sociales de la dictadura fue en dirección con- traria a la que practicaban las democracias europeas. Antes de la Guerra Civil, aunque con retraso y lentitud, el gasto social del Estado español iba en la misma direc- ción que los países más avanzados económicamente de Europa. La política social la realizó Franco fuera del presupuesto del Estado hasta 1958, con organismos autónomos como el Auxilio Social (copia del Auxilio de Invierno de Hitler), que de prestar ayuda a las víctimas de la guerra se transformó en una institución de ayuda a las madres y los hijos desamparados tras la guerra (Cenarro, 2006; Molinero, 2005).

La comparación de la dictadura de Franco con la Segunda República y la democracia actual revela que la relación entre las depresiones económicas y el gasto social está condicionada por el régimen político. Por un lado, la mayor depresión económica en la España del siglo XX ocurrió en la posguerra (1939-1952), pero esta crisis de la autarquía no creó el estado de bienes- tar ni aumentó los gastos sociales en relación al total. Al contrario, Franco revirtió el avance en el volumen de los gastos y los seguros sociales realizado durante la Segunda República, que era una democracia cuya exis- tencia coincidió con una depresión económica.

Que las FIGURA 6 ESTRUCTURA DEL GASTO PÚBLICO, 1890-2021 (En % del total) 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 1890 1892 1894 1896 1898 1900 1902 1904 1906 1908 1910 1912 1914 1916 1918 1920 1922 1924 1926 1928 1930 1932 1934 1936 1938 1940 1942 1944 1946 1948 1950 1952 1954 1956 1958 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 Sociales Defensa Económicos Deuda Generales FUENTE: Comín y Díaz Fuentes (2005), IGAE (2002-2022) y OECD (2023a). FRANCISCO COMÍN Y DANIEL DÍAZ FUENTES 96 125 AÑOS DE REVISTAS ICE Octubre-Noviembre-Diciembre 2023.

N.º 933 crisis económicas solo aumentaron el peso del gasto social en las democracias queda demostrado porque el estado de bienestar surgió en España en el periodo 1976-1985, por la confluencia de dos fenómenos que se yuxtapusieron: la transición a la democracia y la cri- sis económica. En 1995, el gasto social/PIB se había más que doblado respecto al máximo de la dictadura, alcanzando el 25,6%. La estructura de los ingresos públicos También es importante cómo se financió ese gasto público y social. En la Figura 7 se advierte que durante el franquismo siguió vigente la estructura fiscal del Estado liberal.

El atraso de la Hacienda se reflejó en las carac- terísticas de la fiscalidad en el ocaso de la dictadura, que eran las propias de un sistema tributario liberal deci- monónico: la presión fiscal era muy baja por la ausen- cia de reformas modernizadoras, la pervivencia de los impuestos reales y la ausencia del impuesto sobre la renta; la continuidad de los impuestos de aduanas y consumos y la carencia de un impuesto general sobre las ventas moderno como era el IVA; junto a la resis- tencia de los grupos privilegiados a la reforma tributa- ria; y la existencia de un enorme fraude fiscal (Comín y Martorell, 2013; Comín y Vallejo, 2002).

A finales del franquismo (1974) se mantenía el viejo sistema tributario liberal implantado en España en 1845, con los cambios introducidos por Fernandez Villaverde y Navarro Rubio. Como en el sistema tributario de la bur- guesía decimonónica, los tributos de Franco suponían una baja presión fiscal e insuficiencia en la recaudación.

El sistema fiscal no solo era anticuado e insuficiente en términos recaudatorios, sino que, además, incentivaba la evasión y la elusión tributaria entre las personas y grupos de mayor renta y poder político (Díaz Fuentes, 1993 y 1994; Comín, 2007b y 2018), con lo cual perpe- tuaba las desigualdades en la distribución de la renta y la riqueza (Alvaredo y Saez, 2009; Clifton et al., 2020).

En los impuestos directos seguían dominando los tri- butos reales o de producto, siendo el principal el impuesto sobre los salarios (Impuesto sobre el Rendimiento del Trabajo Personal, IRTP) con el 12,4% de peso en el total de recaudación, seguido del impuesto de socie- dades; los impuestos viejos (territorial e industrial y de comercio) habían perdido importancia. En los indirec- tos, seguían dominando las Aduanas (17,6% del total de ingresos fiscales) y destacaba el nuevo Impuesto sobre el Tráfico de Empresas (ITE) que aportaba el 15,2%, pero era un impuesto general sobre las ventas atrasado, mientras que, por otra parte, destacaba la ausencia del IVA.

Asimismo, también era notable la ausencia de un auténtico impuesto sobre la renta. En 1964 se había establecido la Contribución general sobre la renta, pero su recaudación era mínima (1,1% en 1976), y la impor- tancia recaudatoria seguía en los tributos de producto. La recaudación del impuesto sobre las rentas del capi- tal era el 6,1% en 1978, y el impuesto de sociedades recaudaba el 9,5% en 1979. El principal obstáculo para la implantación del IRPF (Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas) y del IVA en España fue la opo- sición de los grupos de poder de la dictadura franquista (Pan-Montojo, 1996).

La reforma fiscal de la democracia (1977-1985) modernizó el sistema tributario español, homologán- dolo con el existente en los países de la Comunidad Económica Europea, y transformó profundamente el nivel y la estructura recaudatoria del Estado. Primero, la presión fiscal de las Administraciones públicas cre- ció al 32% del PIB a finales de los años 80 (Figura 8). Segundo, la desaparición o pérdida de importancia de los impuestos tradicionales de producto, los monopolios fiscales, las aduanas y el ITE. Tercero, en la tributación directa, el IRPF sustituyó a las viejas contribuciones de producto.

En 1979 apareció en España la autén- tica imposición personal, pues la recaudación del IRPF ascendió al 18,8% de los ingresos del Estado; los ingre- sos del Impuesto de sociedades permanecieron tras la reforma en torno al 8-10%. Cuarto, desde su introduc- ción en 1986, el IVA superó el 20% de los ingresos fis- cales del Estado, sustituyendo al ITE y al impuesto de consumos; la recaudación de Aduanas disminuyó al LAS TRANSFORMACIONES FISCALES DE LA HACIENDA Y LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS ESPAÑOLAS, 1898-2023 97 125 AÑOS DE REVISTAS ICE Octubre-Noviembre-Diciembre 2023. N.º 933 3,3%.

Quinto, los monopolios fiscales fueron sustituidos por los impuestos especiales sobre el consumo de los hidrocarburos y tabaco, y se mantuvo el impuesto sobre los alcoholes, que en conjunto siguieron proporcionando una apreciable recaudación (el 10% de los ingresos fis- cales). Sexto, junto a estos impuestos del Estado, las cotizaciones sociales eran el impuesto sobre los sala- rios que financiaban la Seguridad Social.

Considerando el total de las Administraciones públicas, esas cotizacio- nes sociales proporcionaban el 36,2% de los ingresos, a finales de los años 1980, los tributos directos sobre la renta y beneficios recaudaban el 29,6%, y el IVA y los gravámenes de consumos específicos aportaban el 29,3%. Una estructura tributaria armonizada con la de los países de la Comunidad Económica Europea5 . La modernización de la estructura fiscal dio capaci- dad y suficiencia tributaria al sistema español, como se puede observar en la Figura 8: desde 1990 el esfuerzo fiscal español ha convergido a los patrones de las 5 Característica del estado de bienestar, como sostiene Lindert (2016 y 2019).

Véanse Comín (2007a) y Torregrosa (2016). FIGURA 7 ESTRUCTURA IMPOSITIVA DEL ESTADO Y LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS, 1890-2021 (En % de ingresos fiscales) 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 1890 1892 1894 1896 1898 1900 1902 1904 1906 1908 1910 1912 1914 1916 1918 1920 1922 1924 1926 1928 1930 1932 1934 1936 1938 1940 1942 1944 1946 1948 1950 1952 1954 1956 1958 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 Territorial Industrial Derechos Trabajo Capital Sociedades Renta Aduanas Timbre y valores Consumos uso lujo IVA FUENTE: Comín y Díaz Fuentes (2005), IGAE (2002-2022) y OCDE (2023b).

FRANCISCO COMÍN Y DANIEL DÍAZ FUENTES 98 125 AÑOS DE REVISTAS ICE Octubre-Noviembre-Diciembre 2023. N.º 933 principales economías europeas, superando regular- mente al Reino Unido desde 1991, y ocasionalmente sobrepasando a Alemania entre 2004 y 2007. 5. Conclusiones y perspectivas En este artículo hemos sintetizado las principales crisis y cambios estructurales de la Hacienda y las Administraciones públicas de España desde una pers- pectiva de largo plazo. El periodo que va desde fines del siglo XIX hasta nuestros días, se abre y se cierra con crisis epidémicas y bélicas internacionales con efec- tos claramente negativos sobre el presupuesto público.

Las crisis son recurrentes, sin embargo, la economía, la política y la sociedad española han evolucionado (Díaz Fuentes, 1999), propiciando a una profunda transfor- mación su sistema fiscal para asumir nuevos retos y desafíos (Sudrià, 2013).

La revisión de las siete crisis presupuestarias y de la deuda pública en los últimos 125 años nos permite FIGURA 8 PRESIÓN FISCAL: IMPUESTOS Y CONTRIBUCIONES A LA SEGURIDAD SOCIAL EN CINCO ECONOMÍAS EUROPEAS, 1965-2021 (En % del PIB) 10 15 20 25 30 35 40 45 50 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 Francia Alemania Italia España Reino Unido FUENTE: Elaboración propia en base a información de OECD (2023b). LAS TRANSFORMACIONES FISCALES DE LA HACIENDA Y LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS ESPAÑOLAS, 1898-2023 99 125 AÑOS DE REVISTAS ICE Octubre-Noviembre-Diciembre 2023.

N.º 933 indicar que las dos crisis más recientes (la gran rece- sión y la crisis del euro: 2009-2015, y la pandemia del COVID-19: 2020-2022), son las más significativas tras la posguerra civil española. No obstante, el alcance y los instrumentos de la Hacienda y las Administraciones públicas son fundamentalmente distintos en el periodo inicial y en el actual.

Desde el siglo XIX hasta la transi- ción democrática, los determinantes de las crisis pre- supuestarias y de deuda pública se derivaban de gue- rras y conflictos políticos nacionales e internacionales en el marco de una Hacienda liberal tradicional; en la democracia, las crisis presupuestarias han sido con- secuencia de crisis económicas, financieras y socia- les que activaron mecanismos de estabilización fiscal dentro del estado de bienestar en un entorno europeo cooperativo.

La evaluación del surgimiento del estado de bienestar en España, en base a los criterios establecidos por Lindert (2016 y 2019), nos ha permitido concluir que España alcanzó el umbral de gasto social/PIB establecido para considerar a una democracia como un estado de bienes- tar en la década de 1990; desde entonces la ratio ha fluc- tuado disminuyendo hasta el inicio de la crisis financiera, aumentando con la recesión de la crisis del euro y, aún más, durante la crisis del COVID-19, entre 2020 y 2022.

Asimismo, se refleja uno de los cambios instituciona- les más importantes de las Administraciones públicas en los últimos 125 años, que fue la descentralización del gasto del Estado hacia las CC AA, y que tuvo lugar en la década de 1980, tras la concesión de los estatu- tos de autonomía. Desde la transición a la democracia hemos notado, además de un aumento de la ratio gasto social/PIB, un cambio en la composición funcional del gasto público que ha dado claros indicios del surgimiento y conso- lidación del estado de bienestar, con un aumento sig- nificativo de los gastos sociales; en concreto, en sani- dad, educación, vivienda, prestaciones de desempleo, invalidez y jubilación.

Finalmente, hemos mostrado que la transforma- ción de la Hacienda y las Administraciones públicas no hubiese sido posible sin un cambio estructural en el sistema tributario y fiscal que permitiera financiar el gasto público y social. La democracia heredó de la dic- tadura un sistema tributario liberal decimonónico. La reforma fiscal de la transición modernizó, entre 1978 y 1985, el sistema tributario, equiparándolo con el de los países desarrollados de la OCDE y, con ello, aumentó la presión fiscal que llegó al 32% del PIB a finales de los años 1980.

La modernización de la estructura fiscal dio capacidad y suficiencia tributaria al sistema espa- ñol, y la presión fiscal ha convergido a los patrones fis- cales de los principales países del entorno europeo, permitiendo apalancar la capacidad de financiación de la deuda pública. Referencias bibliográficas Alvaredo, F., & Saez, E. (2009). Income and wealth concentration in Spain from a historical and fiscal perspective. Journal of the European Economic Association, 7(5), 1140-1167. Barr, N. (2004). Economics of the Welfare State. Oxford University Press. Cenarro, Á. (2006). La sonrisa de Falange. Auxilio Social en la guerra civil y en la posguerra. Crítica. Checherita-Westphal, C.

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